Aree interne

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Le Aree Interne, costituiscono una delle tre opzioni strategiche d'intervento per la programmazione 2014-2020, così come indicato nel documento Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020 e nell'Accordo di partenariato trasmesso alla Commissione europea a chiusura del negoziato formale.

Evoluzione del progetto per le Aree interne

Le premesse: le politiche place based dal Trattato di Lisbona al Rapporto Barca

La politica di coesione territoriale basata sui luoghi trae fondamento e legittimazione dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare, dall'art. 174[1]. L'approccio place-based viene fatto proprio dal Libro verde sulla coesione territoriale[2] ma è con l'Agenda per la riforma della politica di coesione, nota come "Rapporto Barca"[3] che tale approccio viene meglio definito con riferimento alla politica di coesione europea. In particolare il Rapporto definisce la politica place-based una strategia a lungo termine finalizzata ad affrontare la persistente sottoutilizzazione di risorse e a ridurre la persistente esclusione sociale in specifici luoghi attraverso interventi esterni e una Governance multilivello. Questa politica promuove la fornitura di beni e servizi pubblici integrati adattati ai contesti e mira a innescare cambiamenti istituzionali. Nell'ambito di una politica place-based gli interventi pubblici si basano sulla conoscenza dei luoghi, sono verificabili e sottoposti a sorveglianza ed anche i collegamenti fra i luoghi sono tenuti in considerazione.[4] Il Rapporto sostiene che questa strategia è migliore di strategie alternative che non rendano esplicito e verificabile il focus territoriale o che lo nascondano (space-blindness), assumendo che la responsabilità della definizione delle politiche di sviluppo siano dello Stato centrale, ovvero che esso si affidi alle scelte e agli indirizzi di pochi attori privati[5][6].

Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 2020

Le prassi e la teoria delle esperienze internazionali di “politica di sviluppo rivolta ai luoghi” vengono richiamate dal documento di apertura del confronto pubblico per la programmazione dei fondi comunitari 2014 2020, Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 2020, come riferimenti fondamentali per le innovazioni di metodo proposte per il nuovo ciclo di programmazione [7].

Il tema delle Aree interne viene individuato come una delle tre opzioni strategiche, insieme a "Mezzogiorno" e "Città". Il rilancio delle aree interne viene visto come fondamentale e strategico per il rilancio dell'intera Italia. [8] Il documento individua tre distinti ma interconnessi obiettivi generali del progetto per le aree interne del Paese:

  • tutelare il territorio e la sicurezza degli abitanti affidandogliene la cura;
  • promuovere la diversità naturale, culturale, del paesaggio e il policentrismo aprendo all'esterno;
  • rilanciare lo sviluppo e il lavoro attraverso l’uso di risorse potenziali male utilizzate.

Partendo dalla definizione degli obiettivi, il documento definisce il metodo per i successivi confronti ed elaborazioni del progetto. Viene innanzi tutto prefigurata una valutazione ex ante del progetto[9].

Nel costruire la strategia vengono poi identificati due passi fondamentali:

  • sviluppare una mappa di larga massima delle aree che serva a misurare tendenze e ragionare su dove intervenire;
  • aver chiaro chi è contro e chi è a favore del progetto. Per definire, semplificando, chi si può identificare con i primi e con i secondi viene suggerita la contrapposizione tra estrattori e innovatori. Il progetto dovrà essere costruito per sfuggire alla cattura da parte dei primi e per dare spazio ai secondi. L’effettiva capacità di costruire gli incentivi, i filtri, le selezioni atti a produrre questo esito non è un qualcosa “in più” del progetto aree interne: è la condizione per decidere di realizzarlo.

Il seminario di Roma

Nell'ambito del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013, il 15 dicembre 2012 si è tenuto a Roma, presso il Palazzo Rospigliosi, il seminario “Nuove strategie per la programmazione 2014-2020 della politica regionale: le aree interne”[10]. Durante il seminario è stato presentato il progetto e lo si è dibattuto a livello interministeriale e con il partenariato economico sociale[11]

Forum aree interne

Lunedì 11 e martedì 12 marzo 2013 si è tenuto a Rieti il Forum Aree interne: nuove strategie per la programmazione 2014-2020 della politica di coesione territoriale. L’incontro ha analizzato i principali fattori di sviluppo (risorse naturali e culturali e sistemi agro-alimentari di qualità) e le condizioni minime necessarie a costruire una vera strategia: servizi per l’istruzione, salute e mobilità.Con il Forum il Governo si è confrontato con le Regioni ed i Comuni delle Aree interne sul progetto Aree interne[12].

La strategia per le aree interne nell'Accordo di partenariato

La strategia per le aree interne è entrata a far parte dell'Accordo di partenariato[13] come articolazione della strategia di sviluppo territoriale per il 2014 2020[14] , ponendosi in continuità con gli strumenti attuativi place based succedutisi dal 2000 in poi.

Motivazione e strategia

Una parte preponderante del territorio italiano è caratterizzata da un’organizzazione spaziale fondata su “centri minori”, spesso di piccole dimensioni, che in molti casi sono in grado di garantire ai residenti soltanto una limitata accessibilità ai servizi essenziali. Le specificità di questo territorio possono essere riassunte utilizzando l’espressione “Aree interne”. Si tratta di aree:

  • significativamente distanti dai centri di offerta di servizi essenziali (istruzione, salute e mobilità);
  • dotate di importanti risorse ambientali (risorse idriche, sistemi agricoli, foreste, paesaggi naturali e umani) e culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, centri di mestiere);
  • profondamente diversificate, per sistemi naturali e a seguito di secolari processi di antropizzazione.

Ricorrendo al primo criterio, quello della distanza dai servizi essenziali, è stata costruita una mappa delle Aree interne che comprende: il 61% del territorio nazionale, il 23% della popolazione (di cui l’8% nelle aree periferiche e ultra-periferiche) e oltre quattromila Comuni con una media di 3.000 abitanti ciascuno. Una parte rilevante delle aree interne ha subito gradualmente, dal secondo dopoguerra, un processo di marginalizzazione segnato da:

  • calo della popolazione, talora sotto la soglia critica;
  • riduzione dell’occupazione e dell’utilizzo del territorio;
  • offerta locale calante di servizi pubblici e privati;
  • costi sociali, quali il dissesto idro-geologico e il degrado del patrimonio culturale e paesaggistico.

Le aree interne sono “questione nazionale” e non solo locale per tre ragioni:

  • andamento demografico e mancato sviluppo dipendono anche dall’insufficiente offerta di servizi/beni di base (scuola, sanità e mobilità);
  • la degenerazione del capitale naturale e culturale, l’alterazione degli equilibri eco-sistemici e l’instabilità dei suoli in queste aree mettono a repentaglio la sicurezza dei cittadini e generano cambiamenti difficilmente reversibili;
  • il capitale territoriale non utilizzato è ingente.

Per avviare l’inversione di questa situazione e promuovere sviluppo viene lanciata la “Strategia nazionale per le aree interne” finanziata sia da fondi comunitari, sia da risorse del bilancio ordinario.

Obiettivo generale e specifici

Obiettivo ultimo della strategia è il miglioramento delle tendenze demografiche in atto: riduzione dell’emigrazione, attrazione di nuovi residenti, ripresa delle nascite, modifica della composizione per età a favore delle classi più giovani, secondo misure e modalità che differiranno a seconda dei contesti.
Questo obiettivo può essere conseguito attraverso cinque obiettivi-intermedi, interdipendenti:
1. aumento del benessere della popolazione locale;
2. aumento della domanda locale di lavoro (e dell’occupazione);
3. aumento del grado di utilizzo del capitale territoriale;
4. riduzione dei costi sociali della de-antropizzazione;
5. rafforzamento dei fattori di sviluppo locale.

Classi di azione

Tali obiettivi vengono perseguiti attraverso due classi di azioni, complementari:
I. Adeguamento della qualità e quantità dei servizi essenziali
II. Progetti di sviluppo locale

I classe di azioni: le precondizioni: Adeguamento della qualità e quantità dei servizi essenziali

Questa classe di azioni mira all’inclusione sociale, riguarda i tre servizi essenziali - salute, istruzione e mobilità – e prevede due assi:
a) Miglioramento della qualità e quantità dei servizi per l’istruzione (incentivi per ridurre la mobilità degli insegnanti, riorganizzazione e realizzazione di nuove sedi scolastiche, etc.), per la salute (telemedicina, servizi di emergenza, diagnostica mobile per i cittadini, etc.) e per la mobilità (servizi di trasporto polifunzionali, collegamenti con le stazioni ferroviarie, etc.). Tali interventi aggiuntivi vengono realizzati con le risorse messe a disposizione dalla Legge di stabilità per il 2014 e con altre risorse, anche comunitarie, da Ministeri centrali, Regioni e Province in relazione alle rispettive responsabilità. Alle azioni per migliorare tali servizi potranno affiancarsi azioni per migliorare la connettività e ridurre il digital divide.
b) Monitoraggio della rete dei servizi delle aree interne, delle diverse soluzioni individuate per garantirne l’offerta, delle modalità di accesso e della qualità dei servizi stessi, valutando lo specifico impatto delle nuove normative su tali aree.

II classe di azioni: Progetti di sviluppo locale

Lo sviluppo delle Aree interne è legato alla possibilità di attivare nuova domanda. I bacini di questa domanda vanno cercati nelle “diversità” proprie delle Aree interne, diversità che rispondono ai processi di differenziazione in corso nelle preferenze dei consumatori. Ciascuna Area Interna offre una diversità di qualche tipo: di stile vita, di aria, di alimentazione, di relazioni umane, di natura. L’intervento per innescare processi di sviluppo nelle Aree interne viene focalizzato dunque su tali “specificità”. Sono stati identificati cinque fattori latenti di sviluppo:
a) Tutela del Territorio e Comunità Locali;
b) Valorizzazione delle risorse naturali, culturali e del turismo sostenibile;
c) Sistemi Agro-Alimentari e Sviluppo Locale;
d) Risparmio energetico e filiere locali di energia rinnovabile;
e) Saper fare e artigianato.


Gli interventi di sviluppo locale sono finanziati da tutti i fondi comunitari disponibili (FESR, FSE, FEASR, FEAMP) opportunamente integrati.

Selezione delle aree-progetto

Entrambe le classi di azioni vengono realizzate in aree-progetto composte da gruppi di Comuni (anche a cavallo di più Province e Regioni) e identificate dalle Regioni d’intesa con il Centro.[15] La selezione delle aree- progetto[16] avrà luogo, a partire dalla mappa delle Aree Interne (senza considerare questa come una zonizzazione vincolante) e sulla base di una ricognizione analitica e sul campo dei seguenti profili: trend demografici, utilizzo del suolo, patrimonio naturale e culturale, sistema produttivo e opportunità di suo sviluppo, stato dei tre servizi essenziali e del digital divide, portafoglio progettuale e capacità di svilupparlo, esperienze di cooperazione inter-comunale (specie in progetti comunitari), esistenza di leadership locale e vivacità del partenariato e dell’associazionismo.
In una prima fase verranno selezionate le aree-progetto a un tempo più bisognose e più in grado di riuscire. In particolare, nel 2014 la strategia verrà avviata in non più di un area progetto per regione. Questo approccio selettivo, decisamente diverso dal passato, sarà nell’interesse di tutte le aree interne perché l’estensione della strategia sarà legata agli esiti di questa prima fase, opportunamente valutati.

Governance

La ripartizione di responsabilità fra i diversi livelli di governo che concorrono alla strategia è definita come segue.

Regioni

Le Regioni programmano e finanziano le azioni per lo sviluppo locale attraverso i Programmi operativi regionali e i Programmi di sviluppo rurale, avviano la selezione delle aree-progetto, propongono al Centro l’area-progetto per il 2014, decidono l’ammontare di risorse dei Fondi comunitari da destinare alla strategia stessa, specificano e quantificano gli obiettivi, e realizzano per la salute e i trasporti, di intesa con il Centro, gli interventi per i servizi essenziali della salute e della mobilità.

Comuni

I singoli Comuni costituiscono l’unità di base della strategia e in forma di aggregazione di comuni contigui si candidano con le Regioni per la selezione delle aree-progetto. I Comuni, che partecipano in forma associata alla strategia operativa, devono realizzare la gestione associata di servizi essenziali di funzionalità per la strategia stessa (ovvero, se lo ritengono, processi di fusione).

Centro

Il Centro concorda con le Regioni la scelta delle aree-progetto e del prototipo per il 2014, garantendo la coerenza della selezione con i criteri adottati, realizza di intesa con le Regioni gli interventi di adeguamento dei servizi per l’istruzione, di propria competenza, assicura l’intesa alle Regioni sugli interventi aggiuntivi che esse realizzano su salute e trasporto locale, assicura la verifica in itinere dell’attuazione della strategia, realizza una specifica (e limitata) attività progettuale di carattere sperimentale e di metodo.

Attuazione dei Progetti d'Area: gli Accordi di Programma Quadro

L’insieme di tutti gli interventi programmati si concretizza in Progetti d’Area attuati attraverso l’Accordo di Programma Quadro (APQ), sottoscritto dalle Regioni, gli Enti Locali, l’Amministrazione Centrale di Coordinamento e le altre Amministrazioni competenti per materia[17]. Comuni e soggetti privati potranno trovare utile dare base istituzionale ad alcuni progetti ricorrendo allo Sviluppo locale di tipo partecipativo (Community-led Local Development).
Le aree-progetto che divengono oggetto di Accordi di programma quadro si avvalgono dei servizi di una “Federazione nazionale dei progetti aree interne”, promossa dal Centro e volta al confronto e all’apprendimento dell’esperienze in atto.

Strategia Aree interne e innovazioni di metodo

La strategia consente di attuare con particolare efficacia le innovazioni metodologiche della programmazione 2014-2020. Oltre alla precisa definizione delle azioni, dei tempi e dei risultati attesi negli APQ e al robusto presidio nazionale, la strategia assicurerà: un partenariato mobilitato, anche nelle modalità aperte di predisposizione dei bandi e nel coinvolgimento dell’associazionismo; la realizzazione, attraverso la Federazione, di un’elevata qualità e grado di apertura dei dati relativi ai progetti; la valutazione rigorosa degli esiti delle azioni adottate. In particolare, nell’autunno 2014 verrà predisposto un rapporto di valutazione sul lavoro sino a quel momento svolto, sulla base del quale si assumeranno le necessarie decisioni in merito al proseguimento della strategia e alle modifiche da apportare.

Aree interne e capacità istituzionale

Il processo di definizione della strategia Aree interne nell'Accordo di partenariato ha delineato anche un percorso di costruzione della Capacità istituzionale. In particolare è stato individuato quale fattore strategico per la buona riuscita del progetto[18] il confronto e lo scambio di esperienza tra i progetti federati. Nella formulazione dell'ipotesi si sottolinea la differenza con una tradizionale operazione di assistenza tecnica. Dal Seminario di Roma e dal successivo Forum, sono stati rilevati inoltre diversi fabbisogni di capacità istituzionale.

Monitoraggio e valutazione

Un primo fabbisogno riguarda le necessità di effettuare una ricognizione per utilizzare e mettere a sistema le azioni di monitoraggio disponibili. Il sistema [Opencoesione] viene indicato come una possibile base di partenza, ma viene anche segnalata la necessità di far dialogare questa piattaforma con altri sistemi e fonti di informazioni. Tale piattaforma servirà in ogni caso per poter in futuro rintracciare ciò che avviene nelle aree interne e poterne discutere apertamente[19]

Riorganizzazione degli enti locali

All'interno dell'Accordo di partenariato viene indicata esplicitamente la necessità di porre in essere azioni e progetti pilota per facilitare la cooperazione inter-istituzionale e gli accordi tra privati, pubblici e associazioni non governative per facilitare l’offerta e l’accessibilità dei servizi. Più in particolare, durante il Seminario di Roma, è stata richiamata anche la necessità di accompagnare il processo di riorganizzazione degli enti locali, con nuove alleanze tra comuni, capaci di produrre contestualmente risparmio amministrativo ed efficacia nell'offerta di beni pubblici, migliorando la qualità della spesa a vantaggio dei cittadini[20].

Nuovi strumenti d'integrazione

Per il raggiungimento degli obiettivi di capacità istituzionale sopra esposti ed anche in un’ottica di migliore integrazione tra i fondi, si guarda con interesse ai nuovi strumenti d'integrazione previsti dalle proposte legislative per la politica di coesione 2014 2020[21]

Sviluppo locale di tipo partecipativo

Lo Sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD) viene indicato come una concreta possibilità di aggregare istituzioni, competenze e risorse su obiettivi ben identificati di miglioramento di qualità della vita. In particolare l’utilizzo di questo strumento dovrebbe intrecciarsi con il processo di riorganizzazione degli enti locali[22]. Il CLLD viene visto inoltre come uno strumento in grado di ottimizzare l’efficacia degli interventi attraverso l'implementazione di un metodo partenariale aperto che assicuri incentivi adeguati agli innovatori, spazi di pubblico confronto, promozione di reti di comuni, emersione di leadership, forte collaborazione fra pubblico e privato[23].

Investimenti territoriali integrati

Il richiamo agli strumenti d'integrazione previsti dalle proposte legislative per la politica di coesione 2014-2020 ed alla necessità di migliorare l'integrazione tra i fondi chiama in causa anche l'altro strumento d'integrazione: Investimenti territoriali integrati (ITI) è uno strumento per l’implementazione di strategie territoriali di tipo integrato. Non si tratta di un intervento né di una sub-priorità di un programma operativo. Piuttosto, l’ITI consente di implementare programmi operativi in modo trasversale e di attingere a fondi provenienti da diversi assi prioritari di uno o più programmi operativi per assicurare l’implementazione di una strategia integrata per un territorio specifico[24].

Note

  1. L'art. 174 del Trattato recita:Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna. Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, versione consolidata
  2. Libro verde sulla coesione territoriale - fare della diversità una territoriale un punto di forza
  3. An Agenda for a Reformed Cohesion Policy di cui è disponibile una sintesi in italiano.
  4. Per una rassegna della letteratura internazionale sulle politiche di sviluppo place based si veda McCann, Philip, Andrés-Rodriguez-Pose, "Why and When Development Policy Should Be Place-Based" in OECD Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for Stronger Economies.
  5. Sintesi di Un'Agenda per la riforma della politica di coesione, pagg. VII-VIII.
  6. L'approccio spatially-blind è stato ad esempio adottato dal World Development Report 2009 della World Bank.
  7. http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/Programmazione_1420/metodi_obiettivi_completo.pdf Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 2020, pag.5
  8. Il rilancio economico e sociale dell’Italia richiede anche che al centro dell’impegno pubblico per lo sviluppo siano messe – o “rimesse”, se pensiamo all’Italia del dopoguerra, - le “aree interne”, individuate come quella parte del territorio nazionale – circa tre quinti del distante da centri di agglomerazione e di servizio e con traiettorie di sviluppo instabili ma al tempo stesso dotata di risorse che mancano alle aree centrali, “rugosa”, con problemi demografici ma al tempo stesso fortemente policentrica e con elevato potenziale di attrazione. in Metodi e obiettivi, cit.
  9. "l’azione pubblica aggiuntiva proposta dalla strategia si configura come lo strumento per passare dallo scenario tendenziale a quello desiderato. Ogni strategia rivolta al complesso delle aree interne del Paese deve infatti prima di tutto misurarsi con una valutazione delle tendenze in atto a medio-lungo termine, ossia dello scenario economico, sociale e ambientale che è presumibile prevalga in assenza di azione pubblica aggiuntiva. Questo esercizio richiede la identificazione di massima dei confini generali dell’area in questione, scontando le azioni pubbliche che si ritiene avrebbero luogo comunque negli anni successivi". Metodi ed obiettivi, p. 33, cit.
  10. Pagina dedicata al seminario dal Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica
  11. L’idea del progetto è semplice. Possiamo dare un contributo importante al rilancio economico e sociale dell’Italia rimettendo al centro del nostro impegno, pubblico e privato, della nostra identità nazionale e dei nostri interventi per lo sviluppo le “Aree interne” del Paese. Premessa del documento Un progetto per le aree interne dell'Italia - Note per la discussione, presentato a Roma il 15 dicembre 2012 in occasione del Seminario sulle aree interne.
  12. Pagina dedicata al Forum delle Aree interne dal Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica
  13. Accordo di partenariato Italia 20014-2020 del settembre 2014, pp. 143-146
  14. Il 9 dicembre è stato trasmesso alla Commissione, assieme alla bozza di Accordo di Partenariato, anche uno specifico documento tecnico di approfondimento sulle Aree interne: Documento tecnico collegato alla bozza di Accordo di Partenariato trasmessa alla CE il 9 dicembre 2013. Successivamente, nella versione dell'Accordo di partenariato del settembre 2014, trasmesso alla Commissione europea a chiusura del negoziato formale, la strategia per le Aree interne è riportata nella sezione 1.1.4 tra le "sfide territoriali". Nella sezione del sito del DPS dedicata alle Aree interne è inoltre disponibile un estratto dell'Accordo di partenariato relativo alla Strategia per le aree interne
  15. Si denomina Centro l’insieme di Amministrazioni e istituzioni centrali che fanno parte del Comitato Tecnico Aree Interne
  16. . Le Regioni possono inserire nei loro Programmi più di un’area progetto – sulla quale intervenire successivamente – e prevedere quindi una dotazione finanziaria adeguata a tale impegno. Inoltre, sarà ovviamente sempre possibile per ogni Regione finanziare attraverso il POR progetti – di diversa natura - in aree definite “interne”, ma tale atto non li qualificherà come progetti della “Strategia nazionale per le aree interne”
  17. Il meccanismo attuativo è descritto a pagina 698 dell'Accordo di partenariato trasmesso alla Commissione europea a chiusura del negoziato formale
  18. la Federazione di progetti era prevista quale "ipotesi d'attacco" nella bozza di Accordo di partenariato del 9/4/2013 ed è stata confermata quale soluzione organizzativa per offrire servizi e facilitare il confronto e l’apprendimento tra le esperienze in atto
  19. Rossella Rusca Come organizzare il lavoro dei prossimi mesi sulla base delle esperienze esistenti. Sintesi dell'intervento al Seminario sulla aree interne, Roma, 15 dicembre 2012.
  20. Rossella Rusca Come organizzare il lavoro dei prossimi mesi sulla base delle esperienze esistenti. Cit.
  21. Si veda Metodi e obiettivi, pag. 35 ed i due documenti presentati al seminario di Roma Come organizzare il lavoro dei prossimi mesi sulla base delle esperienze esistenti e Note per la discussione
  22. Rossella Rusca Come organizzare il lavoro dei prossimi mesi sulla base delle esperienze esistentiCit.
  23. Fabrizio Barca Note per la discussioneCit.
  24. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/iti_it.pdf

Bibliografia

Documenti ufficiali

Materiali seminario e forum per le aree interne

Altri documenti

Voci correlate

Collegamenti esterni