Consultazione

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Con il termine consultazione si intende una serie di metodi e pratiche per favorire il coinvolgimento, nei programmi, nei progetti pubblici e nell'attività di regolazione pubblica, dei partner, dei portatori di interesse, dei cittadini e delle imprese, allo scopo di migliorare la qualità dell'azione pubblica, in termini di efficacia e trasparenza.

Definizioni istituzionali

L'OCSE definisce la consultazione pubblica[1] come la ricerca attiva delle opinioni dei gruppi interessati dalle decisioni. È un processo comunicativo a due vie e si pone l'obiettivo di raccogliere informazioni per migliorare la qualità delle decisioni politiche ed amministrative. Il principio del coinvolgimento dei cittadini e delle associazioni rappresentative è sancito dai paragrafi 1 e 2 dell'art. 11 del Trattato sull'Unione Europea. Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione. Le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. L'azione per la crescita e l'occupazione e per la coesione sociale richiede la mobilitazione di tutti i soggetti interessati in tutta l'Unione europea. È stato pertanto riconosciuto che il coinvolgimento dei partner è fondamentale per realizzare la strategia Europa 2020 per la crescita e l'occupazione.[2]

L'evoluzione delle consultazioni nell'elaborazione della Commissione

Il libro bianco sulla governance europea

Con il Libro bianco sulla governance europea la Commissione, nel 2001[3], individua quattro grandi cambiamenti per riformare la governance europea al fine di riavvicinare i cittadini alle istituzioni europee, tra i quali l'aumento della partecipazione degli operatori[4].
Le politiche, sostiene il libro bianco, non devono più essere decise al vertice. La legittimità dell'UE è una questione di partecipazione dei cittadini.

Iniziativa Politica interattiva

Nel 2001 la Commissione Europea ha varato un'iniziativa denominata "Interactive Policy Making" per migliorare la governance attraverso l'utilizzo di internet per raccogliere e analizzare le reazioni del pubblico e per utilizzare tali informazioni nel processo di policy-making dell'Unione. Questa iniziativa è stata utilizzata per valutare le politiche in corso dell'EU e per le consultazioni su nuove iniziative con l'obiettivo di aiutare la Commissione a rispondere velocemente e accuratamente alle domande dei cittadini, dei consumatori e delle imprese.

Nell'ambito di tale iniziativa, la Commissione Europea ha realizzato un sito web, "La tua voce in Europa" che mostra ai cittadini, ai consumatori ed alle imprese come possono essere coinvolti attivamente nel processo decisionale della Commissione. Il sito dà accesso a diversi strumenti di interazione: consultazioni online, meccanismi di feedback, forum, chatroom e procedure di gestione delle lamentele. Dal 2001 al febbraio 2015 si sono svolte 687 consultazioni pubbliche[5].

Principi generali e requisiti minimi per la consultazione degli stakeholder

Con la Comunicazione COM(2002) 704, “Verso una cultura di maggiore consultazione e dialogo. Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione” [6] la Commissione tratteggia alcuni principi generali cui dovrebbero essere improntate le sue relazioni con le parti interessate, nonché una serie di requisiti minimi cui le consultazioni avviate dalla Commissione dovrebbero conformarsi.

Principi generali

  • Partecipazione

“La qualità [...] delle politiche dell’Unione [dipende] dall'ampia partecipazione che si saprà assicurare lungo tutto il loro percorso, dalla prima elaborazione all'esecuzione.” In fatto di elaborazione e attuazione delle politiche dell’Unione, la Commissione s’impegna a garantire la massima partecipazione, il che vuol dire che provvederà ad avviare consultazioni sulla base più ampia possibile, in ordine alle principali iniziative politiche. Ciò vale soprattutto nell'ambito delle proposte legislative.

  • Apertura e responsabilizzazione

I processi di consultazione condotti dalla Commissione devono essere trasparenti, sia nei confronti delle parti direttamente coinvolte che dell’opinione pubblica in generale. Deve risultare chiaro 1) quali sono le problematiche esaminate, 2) quali meccanismi vengono utilizzati per la consultazione, 3) quali sono le parti consultate e perché, 4) quali sono i fattori che hanno influenzato le scelte in sede di definizione delle politiche. Anche le parti interessate devono operare in un contesto di trasparenza, affinché l’opinione pubblica conosca i soggetti che partecipano alla consultazione nonché la loro linea di condotta.

  • Efficacia

“Le politiche dell’UE devono essere efficaci e tempestive, producendo i risultati richiesti.” Per risultare efficace, la consultazione deve prendere avvio quanto prima. Le parti interessate dovrebbero quindi essere coinvolte nell'elaborazione di una politica in una fase nella quale abbiano ancora la possibilità di incidere sulla formulazione degli obiettivi, sulle modalità per conseguirli, sui fattori di rendimento e, eventualmente, sulle prime ipotesi di intervento. Può risultare necessario organizzare le consultazioni in più fasi.

  • Coerenza

“Le politiche e gli interventi dell’Unione devono essere coerenti […]”. La Commissione si adopererà per garantire, nel corso delle varie consultazioni, la coerenza e la trasparenza dell’operato dei propri servizi. Essa integrerà nei suoi processi di consultazione meccanismi per comunicare le proprie reazioni, valutazioni e proposte di modifica. Ciò avverrà tramite un opportuno coordinamento e in sede di rapporto sulle iniziative della Commissione per migliorare il processo legislativo.

Requisiti minimi

  • Chiarezza sull'oggetto della consultazione

I documenti di consultazione devono comprendere almeno:
1) un riepilogo del contesto, della finalità e degli obiettivi delle consultazioni, senza tralasciare una descrizione delle problematiche specifiche in discussione o delle questioni che per la Commissione assumono particolare rilevanza;
2) dettagli relativi alle varie audizioni, riunioni o conferenze riguardanti l'oggetto della consultazione;
3) estremi dei servizi e delle persone da contattare, e indicazione delle scadenze;
4) un’illustrazione del trattamento riservato dalla Commissione ai contributi, delle possibili reazioni che essa è in grado di offrire, nonché delle fasi successive di elaborazione della politica in causa;
5) ove non sia allegata, gli estremi della documentazione relativa all’argomento (compresi eventualmente i documenti di riferimento della Commissione).

  • Destinatari della comunicazione

Nel definire le categorie di destinatari delle consultazioni, la Commissione deve accertarsi che tutte le parti interessate abbiano la possibilità di esprimere il loro punto di vista.

  • Pubblicazione

La Commissione dovrebbe provvedere a diffondere le informazioni necessarie per sensibilizzare l’opinione pubblica e adattare i propri canali di comunicazione per raggiungere le varie tipologie di pubblico. Senza escludere altri strumenti di comunicazione, gli esiti delle consultazioni pubbliche dovrebbero sempre essere presentati su Internet e annunciati su un “punto unico di accesso”.

  • Limiti di tempo per partecipare

Nella sua programmazione, la Commissione dovrebbe sempre lasciare un tempo sufficiente per rispondere agli inviti e inviare contributi scritti. La Commissione attualmente è del parere che si dovrebbero prevedere almeno 8 settimane, affinché nelle consultazioni per procedura scritta le risposte possano pervenirle, mentre le convocazioni alle riunioni andrebbero inviate con un anticipo di 20 giorni lavorativi.

  • Ricevuta e feedback

La Commissione offre un adeguato feedback alle parti che presentano i loro commenti e all’opinione pubblica in generale. A tale scopo, nelle relazioni introduttive alle proposte legislative o nelle sue comunicazioni in seguito a consultazioni pubbliche, la Commissione illustrerà i risultati delle consultazioni, nonché il modo in cui esse sono state condotte e come le proposte hanno tenuto conto del loro esito. I risultati delle consultazioni effettuate verranno inoltre sintetizzati nei vari rapporti di valutazione.

I nuovi orientamenti per le consultazioni

In seguito alla pubblicazione nel 2012 della consultazione pubblica sulla "Smart Regulation nell'UE", la Commissione ha condotto un'azione di revisione della propria policy relativa alle consultazioni. La revisione ha confermato la validità della policy e degli strumenti adottati dalla Commissione per le consultazioni così come i progressi implementati negli anni. Sono emersi anche dei punti critici, elementi che possono essere migliorati: non sempre le consultazioni fanno la domanda più appropriata nel momento più opportuno e a volte le consultazioni falliscono nel raggiungere i soggetti che vengono direttamente coinvolti nei processi decisionali, spesso perché non ci si è indirizzati agli stessi nella propria lingua madre. La Commissione ha quindi deciso di chiarire e definire meglio i propri standard minimi includendo criteri operativi più chiari e rafforzando i controlli interni ed i meccanismi di supporto in modo tale che le consultazioni possano supportare meglio tutte le fasi dei processi di valutazione d'impatto e decisionale. La Commissione ha quindi avviato una consultazione, pubblicando un questionario online. La consultazione si è conclusa nel settembre 2014 ed è in corso la revisione degli orientamenti per la consultazione delle parti interessate.

Consultazioni dei partner e degli stakeholder per Europa 2020

Regolamento 1303/2013

Il Regolamento 1303/2013 recante disposizioni comuni sui fondi strutturali e d'investimento per il periodo di programmazione 2014 2020[7] dà attuazione al principio di partecipazione dei partner, degli stakeholder, dei cittadini e delle imprese principalmente attraverso due strumenti: il principio del partenariato e della governance a più livelli (art. 5) e le misure di informazione e comunicazione (art. 115). I due strumenti hanno a loro volta differenti modalità di consultazione.

Partenariato e governance a più livelli

Ogni Stato membro organizza, per l'accordo di partenariato e per ciascun programma, conformemente al proprio quadro istituzionale e giuridico, un partenariato con le competenti autorità regionali e locali. Il partenariato include altresì i seguenti partner:
a)le autorità cittadine e le altre autorità pubbliche competenti;
b)le parti economiche e sociali;
c)i pertinenti organismi che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione.

Informazione e comunicazione

Gli Stati membri e le autorità di gestione sono responsabili di garantire la creazione di un sito web unico o di un portale web unico che fornisca informazioni su tutti i programmi operativi di uno Stato membro e sull'accesso agli stessi, comprese informazioni sulle tempistiche di attuazione del programma e qualsiasi processo di consultazione pubblica collegato [8]

Codice di condotta sul partenariato

Le modalità con cui deve essere condotto il lavoro in partenariato sono stabilite dal Codice Europeo di condotta sul partenariato [9] che ha l’obiettivo di fornire un codice europeo di condotta per sostenere e agevolare gli Stati membri nell'organizzazione di partenariati finalizzati agli accordi di partenariato e ai programmi finanziati dai fondi strutturali e d'investimento europei.

Metodi e obiettivi

Tra i risultati attesi del documento di apertura del confronto pubblico sull'uso dei fondi comunitari 2014 - 2020[10], vengono indicati: il grado di estensione della partecipazione, misurato dal numero delle consultazioni e dei partecipanti, per categoria; il disegno e l'attuazione delle politiche ed il miglioramento della qualità e dell’efficacia della partecipazione (numero di decisioni prese sulla base di indicazioni emerse nel confronto partenariale). Ai risultati attesi sopra esposti è correlata l'attività volta ad applicare le indicazioni del Codice di condotta europeo sul partenariato intensificando e migliorando la qualità e il grado di incisività della consultazione con le parti economiche e sociali, con la società civile, i cittadini e tutti i portatori di interesse attraverso l’estensione delle forme di partecipazione e l’adozione di procedure volte alla utilizzazione degli esiti del confronto partenariale per il miglioramento delle decisioni e delle scelte pubbliche.

Prassi

La vostra voce in Europa

E' il canale ufficiale online in cui vengono pubblicate le consultazioni della Commissione. Nasce dall’iniziativa Politica interattiva. Applicando i requisiti minimi per la consultazione elaborati dalla Commissione, il sito punta a migliorare la governance europea e a promuovere l’azione Legiferare meglio. Il sito è disponibile in tutte le lingue ufficiali dell’Unione europea. Dà accesso a un’ampia gamma di consultazioni, dibattiti e altri strumenti che consentono di partecipare attivamente al processo politico europeo. Il sito si divide in tre sezioni:
Consultazioni: dite la vostra sulle politiche UE e influenzatene gli orientamenti.
Dibattiti: discutete gli argomenti del giorno e chattate on-line con i leader europei.
Altri strumenti: scoprite gli altri modi in cui far ascoltare la vostra voce in Europa.
http://ec.europa.eu/yourvoice/index_it.htm

#OPENFESR

E' un percorso di consultazione pubblica rivolto a tutti gli attori che operano nel territorio regionale siciliano, finalizzato a condividere le strategie per la migliore attuazione degli interventi finanziati dai Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE) 2014-2020 e raccogliere idee, proposte, soluzioni utili a favorire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nella regione Sicilia. Promossa dalla Presidenza della Regione Siciliana, Dipartimento della Programmazione, in qualità di Autorità di Gestione del PO FESR Sicilia 2007-2013, la consultazione #OPENFESR si è sviluppata su un arco temporale di 4 mesi – da Aprile a Luglio 2014 – in due fasi temporalmente distinte, l’una propedeutica all’altra, che hanno previsto l’uso di strumenti diversi in relazione ai diversi livelli di partecipazione: Ideario-consultazione su priorità e azioni 2014-2020, aperta dal 14 aprile al 26 maggio, finalizzata a far emergere idee, riflessioni e proposte di azioni sugli obiettivi tematici che orientano la programmazione regionale degli interventi 2014-2020. E’ possibile consultare i contributi pervenuti in questa fase all’indirizzo http://ideario.formez.it/content/openfesr.
Commentario-consultazione sul Documento di Programmazione 2014–2020, aperta dal 18 giugno al 16 luglio, finalizzata al miglioramento del testo del PO attraverso l’apertura al commento partecipato della versione del documento di programmazione inviato alla Commissione europea. E’ possibile visualizzare i commenti raccolti in questa fase cliccando su http://commenta.formez.it/ch/openfesr/.
http://www.euroinfosicilia.it/programmazione-20142020/open-fesr-percorso-di-consultazione-pubblica-online/

eParticipation.eu

Il progetto di cooperazione, nell'ambito di Interreg IVC, è nato per supportare le città e le regioni europee nello sforzo di accelerare le pratiche di egovernment attraverso la realizzazione di rete, la raccolta di esperienze e buone pratiche per migliorare l'interazione tra i cittadini e le pubbliche autorità, un miglior coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale e contribuire a cambiare la cultura operativa e le attitudini degli amministratori pubblici. Nell'ambito di eParticipation è stato realizzato un manuale che presenta esempi dell’impiego di ambienti online per aumentare la comunicazione con i cittadini, presentati in cinque fasi: premesse e aspettative, pianificazione, azione, comunicazione, decisione, valutazione e feedback. http://eparticipation.eu/

Materiali Utili

Manuale delle migliori pratiche di e-participation risultato del progetto finanziato dal Programma INTERREG IVC “eCitizen II – verso servizi di eGovernment per il cittadino nelle città e nelle regioni europee”, 2012
Linee guida per la promozione della cittadinanza digitale: E-DemocracyFormez, febbraio 2014

Note

  1. http://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf
  2. Regolamento Delegato (UE) n. 240/2014 della Commissione recante un codice europeo di condotta sul partenariato nell'ambito dei fondi strutturali e d'investimento europei.
  3. Comunicazione della Commissione, del 25 luglio 2001, « Governance europea - Un libro bianco » [COM(2001) 428 def. - Gazzetta ufficiale C 287 del 12.10.2001
  4. Gli altri cambiamenti auspicati dal libro bianco riguardano il miglioramento della normativa, contribuire alla governance mondiale
  5. tra il 2010 ed il 2014 si sono svolte 526 consultazioni, oltre il 75% del totale
  6. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0704:FIN:IT:PDF
  7. Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio.
  8. art. 115 Regolamento 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013
  9. REGOLAMENTO DELEGATO (UE) N. 240/2014 DELLA COMMISSIONE del 7 gennaio 2014 recante un codice europeo di condotta sul partenariato nell'ambito dei fondi strutturali e d'investimento europei
  10. Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020.