Governance multilivello

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Per governance multilivello si intende un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire ed attuare le politiche dell'UE. Tale modalità di governance implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa su tutte le fonti della legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti. Essa inoltre stimola, attraverso un approccio integrato, la compartecipazione dei diversi livelli di governance nella formulazione delle politiche e della legislazione comunitarie, attraverso diversi meccanismi (consultazioni, analisi d'impatto territoriale, ecc.) [1]

Evoluzione

Cenni teorici

Il concetto di Governance è emerso dall'osservazione di come il processo di integrazione Europea comprendesse più attori: gli Stati ma anche le autorità regionali e gli stessi cittadini[2] Più in generale, con il termine Governance si indicano i metodi ed i meccanismi per affrontare un vasto insieme di problemi e conflitti in cui gli attori arrivano regolarmente a decisioni mutualmente soddisfacenti e vincolanti attraverso una negoziazione e la cooperazione nell'implementazione di tali decisioni. [3]. In uno schema di questo tipo, gli attori hanno obiettivi conflittuali ma sono sufficientemente indipendenti gli uni dagli altri per cui nessuno può imporre una soluzione.Sono inoltre sufficientemente interdipendenti per cui entrambi perderebbero se non si arrivasse ad una soluzione. Questa modalità di soluzione di problemi e risoluzione di conflitti deve essere distinta da altre due modalità: 1) "Governo", ovvero l'utilizzo dell'autorità gerarchica dello stato per imporre una soluzione; 2)"Mercato" ovvero la capacità della competizione tra le imprese di allocare al meglio le risorse. La Governance emergerebbe come alternativa solo quando si manifestano fallimenti del mercato e/o dello Stato.

Evoluzione nelle politiche comunitarie

Un primo passaggio nell'istituzionalizzazione della governance multilivello viene fatto risalire all’articolo 5 del Trattato di Maastricht, firmato nel febbraio del 1992, attraverso la codifica del principio di sussidiarietà. Tale principio mira a stabilire il livello d’intervento più pertinente nei settori di competenza condivisa tra l’UE e gli Stati membri. Può trattarsi di un’azione su scala europea, nazionale o locale. In ogni caso, l’UE può intervenire solo se è in grado di agire in modo più efficace rispetto agli Stati membri. Il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità cita tre criteri intesi a confermare o meno l’opportunità di un intervento a livello europeo:

  • l'azione presenta aspetti transnazionali che non possono essere risolti dagli Stati membri?
  • un’azione nazionale o l’assenza di azioni sarebbero contrarie alle prescrizioni del trattato?
  • l'azione a livello europeo presenta evidenti vantaggi?

Il principio di sussidiarietà mira inoltre ad avvicinare l’UE ai suoi cittadini garantendo l’adozione di un’azione a livello locale ogniqualvolta ciò sia necessario. Il principio di sussidiarietà non significa tuttavia che un’azione debba sempre essere presa al livello più vicino al cittadino. [4]

Libro bianco sulla Governance

Adottato dalla Commissione europea nel luglio del 2001[5], proponeva una maggiore apertura nel processo di elaborazione delle politiche dell’Unione europea, in modo da garantire una partecipazione più ampia dei cittadini e delle organizzazioni alla definizione di tali politiche. Esso incoraggiava ad una maggiore apertura e responsabilizzazione di tutte le parti in causa. Ciò avrebbe reso più percepibile ai cittadini europei il fatto che gli Stati membri, operando assieme all'interno dell’Unione, avrebbero potuto offrire risposte più efficaci alle loro preoccupazioni. Per realizzare tutti questi cambiamenti, affermava il Libro Bianco, è necessario “l’impegno di tutte le istituzioni e, negli Stati membri, delle amministrazioni centrali, delle regioni, delle città e della società civile” Il Libro bianco individua inoltre cinque principi alla base di una buona governance:

  • apertura: le istituzioni europee devono dare maggiore importanza alla trasparenza e alla comunicazione delle loro decisioni;
  • partecipazione: è opportuno coinvolgere in maniera più sistematica i cittadini nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche;
  • responsabilità: è necessario un chiarimento del ruolo di ciascuno nel processo decisionale. Ogni operatore interessato deve successivamente assumere la responsabilità del ruolo assegnatogli;
  • efficacia: le decisioni devono essere prese al livello e nel momento adeguati e produrre i risultati ricercati;
  • coerenza: le politiche svolge dall'Unione sono estremamente diverse e rendono necessario un grande sforzo di coerenza.

Libro bianco del Comitato delle Regioni sulla Governance Multilivello

Il libro bianco del Comitato delle Regioni [6] è stato promosso nel 2009 e si inserisce in una iniziativa politica finalizzata a costruire l'Europa in partenariato. In questo documento vengono fissati due obiettivi strategici: favorire la partecipazione al processo europeo e rafforzare l'efficacia dell'azione comunitaria. Il fatto che l'interesse dei cittadini verso le elezioni europee sia in calo, sebbene dalla maggioranza degli stessi l'appartenenza all'Unione europea sia percepita come una risorsa preziosa per affrontare con successo le sfide della globalizzazione, spinge infatti a rifondare l'azione politica sui principi e sui meccanismi della governance multilivello.

Risoluzione del Parlamento europeo

Nell'ottobre 2008 il Parlamento europeo adotta una risoluzione sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale. La proposta parte dalla premessa che il successo dello sviluppo regionale non dipende soltanto dalla possibilità di raggiungere un accordo in merito ai risultati da conseguire, ma in primo luogo dalla definizione dei meccanismi necessari a pervenire a tali risultati, meccanismi che prendono la forma della governance[7]. È necessario che le politiche su scala regionale e urbana si inseriscano nell’ambito di una strategia di sviluppo integrato. Occorre inoltre mettere a punto meccanismi che evitino il vicendevole ostacolarsi di politiche diverse. Inoltre, il miglioramento dei sistemi di governance è condizione indispensabile dello sviluppo sostenibile del territorio. Sul campo, la pianificazione e la messa a punto dello sviluppo regionale si scontrano frequentemente con le divisioni fra le organizzazioni pubbliche (Stato, regioni, comuni, altre), che hanno propri poteri, bilanci e calendari. I confini geografici e amministrativi non sempre corrispondono al territorio che esige una risposta omogenea in materia di trasporti, istruzione, edilizia sociale, o in altri campi. In un mondo sempre più interdipendente e in evoluzione sempre più rapida, le strutture devono quindi adattarsi alle esigenze dei cittadini.

Governance e Fondi strutturali

La risoluzione del Parlamento europeo formula una serie di richieste alla Commissione, agli stati membri ed alle autorità regionali e locali relative alla semplificazione ed alla collaborazione tra livelli di governo, partendo dal presupposto che l’architettura dei Fondi strutturali, con la sua varietà di obiettivi, criteri di ammissibilità e attori coinvolti, rimane assai complessa; nondimeno, tutti i Fondi strutturali (come del resto gli altri fondi comunitari) perseguono lo stesso obiettivo, ossia lo sviluppo sostenibile delle regioni e delle città dell’Unione europea. La struttura dei fondi e i metodi di governance devono far sì che tutti gli strumenti finanziari si integrino a vicenda, assicurando un coordinamento ottimale. Tale coordinamento ottimale si può ottenere solo se le strutture sono semplici e trasparenti; l’architettura dei diversi fondi deve quindi essere coerente e complementare.

Carta della Governance Multilivello

Adottata dal Comitato delle Regioni il 3 aprile 2014[8] e sostenuta dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa, la Carta è un manifesto politico delle città e delle regioni d'Europa, che invita tutte le autorità pubbliche ad attuare la governance multilivello nella concezione e nell'attuazione quotidiane delle politiche. Per i diversi livelli di governo (locale, regionale, nazionale ed europeo), ciò significa anzitutto lavorare in partenariato e applicare dei principi in grado di guidare un'elaborazione efficiente delle politiche, come quelli della partecipazione, della cooperazione, dell'apertura, della trasparenza, dell'inclusività e della coerenza delle politiche, ossia altrettante condizioni essenziali per garantire il successo delle politiche pubbliche nell'interesse dei cittadini.

Governance Multilivello nella programmazione comunitaria

2007 - 2013

Nelle politiche di coesione 2007 - 2013[9] hanno un forte rilievo le azioni diretta alla costruzione di una "buona governance", riconosciuta essenziale per il successo degli interventi di sviluppo delle regioni e dei territori europei. Già nell'impostazione di queste politiche, gli Orientamenti Strategici Comunitari hanno rimarcato l'importanza di un "partenariato di ampio respiro" nell'elaborazione e nell'attuazione di strategie di sviluppo, in quanto necessario a garantire che le complesse strategie di coesione possano essere gestite con successo, dando qualità ed efficienza all'azione pubblica.

Coerentemente con gli OSC, la strategia di politica regionale unitari adottata dall'Italia per il 2007 - 2013 si è fondata su un modello di cooperazione istituzionale orientato al rafforzamento sia della governance pubblica che del partenariato socioeconomico, quest'ultimo allargato alle articolare forme di rappresentanza della società civile. La direzione intrapresa è quella della costruzione di un sistema di condivisione, di partecipazione e di responsabilità condivisa, in grado di tradurre operativamente i principi di integrazione ed unitarietà, quali condizioni per accrescere l'efficacia della politica regionale italiana e della buona attuazione dei programmi.

2014 - 2020

Le premesse al Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013[10] prevedono che ogni Stato membro organizzi, rispettivamente per l'accordo di partenariato e per ciascun programma, un partenariato con le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità pubbliche competenti, le parti economiche e sociali e altri organismi pertinenti che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione, nonché, se del caso, le "organizzazioni ombrello" di tali autorità e organismi. L'obiettivo di tale partenariato è garantire il rispetto dei principi della governance a più livelli, come pure della sussidiarietà e della proporzionalità, e le specificità dei diversi quadri istituzionali e giuridici degli Stati membri, nonché garantire la titolarità degli interventi programmati in capo alle parti interessate e sfruttare l'esperienza e le competenze dei soggetti coinvolti. È opportuno che gli Stati membri individuino i partner pertinenti maggiormente rappresentativi. Tali partner dovrebbero comprendere istituzioni, organizzazioni e gruppi che possono influire sulla preparazione dei programmi o potrebbero essere interessati dalla loro preparazione e attuazione. In tale contesto gli Stati membri dovrebbero inoltre avere la possibilità di individuare, se del caso, come partner pertinenti le organizzazioni ombrello, che sono le associazioni, federazioni o confederazioni delle pertinenti autorità regionali, locali e cittadine o altri organismi conformemente al diritto e alla prassi nazionali in vigore

Governance Multilivello e capacità istituzionale

La Carta adottata dal Comitato delle Regioni sottolinea come la Governance multilivello sia anche un metodo di apprendimento fondato sulla condivisione di buone pratiche[11]. Al titolo II, dedicato all'attuazione della carta, viene richiamato esplicitamente l'obiettivo di rafforzare lo sviluppo della capacità istituzionale e investire nell'apprendimento delle politiche tra tutti i livelli di governance[12]. L'Accordo di partenariato, riprendendo le Raccomandazioni specifiche per l'Italia, sottolinea come queste evidenzino ancora le debolezze sul piano normativo e delle procedure amministrative, sulla qualità della governance multilivello e sulla capacità amministrativa; debolezze che si ripercuotono sull'attuazione delle riforme varate e che incidono negativamente sul contesto in cui operano le imprese. In questo ambito, il Consiglio europeo sollecita le istituzioni italiane a una maggiore efficienza amministrativa e a migliorare il coordinamento tra i livelli di governo[13].
In sede di valutazione ex ante dell'Accordo sono emersi almeno due elementi legati a Governance multilivello e capacità istituzionale:

  • la dimensione cruciale del partenariato economico e sociale, che richiama la questione più ampia della partecipazione, richiede un intervento molto solido. Il riferimento all'ascolto e al confronto con gli attori rischia infatti di rimanere formalistico se non accompagnato da strumenti identificati con precisione a sostegno della sua diffusione lungo l’intero ciclo di policy, dal disegno all'implementazione.
  • Andrebbe esplicitata e resa più operativa l’ipotesi, oggi implicita nell'Accordo di Partenariato che pone in relazione la governance con l’innovazione. Esistono, infatti, svariate evidenze empiriche che permettono di associare complessità e densità dei network alla capacità di generare innovazione. Un richiamo a questo tipo di teoria aiuterebbe a chiarire almeno due aspetti che paiono fondamentali nella logica dell'AP: (i) gli strumenti di governance sono rilevanti nel perseguire non solo obiettivi di processo, ma anche obiettivi sostantivi di policy; (ii) la promozione dell’innovazione è favorita da un metodo aperto di confronto, in coerenza con le indicazioni del “Codice europeo di condotta del partenariato”.

Note

  1. Si tratta della definizione riportata dal Libro bianco del Comitato delle regioni sulla Governance multilivello, 2009
  2. Si veda ad esempio: Hooghe, L., and G. Marks (2001). Multi-level governance and European integration. Bobbio L. (2002), I governi locali nelle democrazie contemporanee.
  3. Participation in Governance Arrangements
  4. Il principio di sussidiarietà. Sintesi della legislazione europea
  5. La Governance europea: un libro bianco
  6. Libro bianco del Comitato delle Regioni sulla Governance Multilivello
  7. Relazione alla proposta di risoluzione sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale.
  8. http://cor.europa.eu/en/activities/governance/Documents/mlg-charter/it.pdf Carta della Governance multilivello
  9. Per questa sezione si è fatto riferimento al paper "La governance della politica regionale unitaria. Innovazioni e lavori in corso per il 2007 - 2013", Formez.
  10. Regolamento(UE) N. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013
  11. Cit., pag. 4
  12. Cit., pag. 5
  13. I Governance Indicators della Banca Mondiale collocano l’Italia sotto la media europea per ciascuna delle sei dimensioni che compongono l’indice (dati 2012).