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CONDIZIONALITÀ

Ai nostri fini, si intende per Condizionalità un insieme di requisiti il cui possesso da parte di un soggetto è necessario per accedere ai contenuti di una policy. Le condizionalità svolgono la funzione di assicurare la coerenza fra le caratteristiche/i comportamenti del beneficiario ed i fondamentali della politica ad esso rivolta.



IN GENERALE: IL PRINCIPIO DI CONDIZIONALITÀ NELLE POLITICHE PUBBLICHE

Il ricorso al principio di condizionalità caratterizza già dagli anni ‘50 le politiche di aggiustamento strutturale rivolte dal Fondo Monetario Internazionale e dalla Banca Mondiale ai c.d. “Paesi in via di sviluppo”, costituendo il presupposto per l’accesso ai finanziamenti. Le condizionalità sono rivolte ad assicurare la coerenza dei comportamenti dei Paesi rispetto alle strategie delle istituzioni internazionali, potendo interessare aspetti economici (pareggio di bilancio, taglio della spesa, privatizzazioni), giuridici (libera concorrenza e regolazione del mercato interno) ed istituzionali (transizione alla democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo).

In ambito europeo, già dal 1977 le politiche di cooperazione allo sviluppo sono condizionate al rispetto delle libertà fondamentali e dei diritti umani da parte dei soggetti beneficiari [1]. “A partire dal 1992 la CE include in tutti gli accordi conclusi con paesi terzi una clausola nella quale il rispetto dei diritti umani e la democrazia sono definiti "elementi essenziali" nelle relazioni dell'UE. [L’] approccio è stato ulteriormente sviluppato nell'accordo di Cotonou firmato con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) nel giugno 2000, che si fonda sul rispetto dei diritti dell'uomo, dei principi democratici e dello stato di diritto e sulla sana gestione degli affari pubblici (good governance)[2].

Il concetto di condizionalità è inoltre centrale nel processo di adesione alla UE dei Paesi nuovi entranti, retto dai c.d. “criteri di Copenaghen”[3]. Un nuovo Stato membro deve ottemperare a tre criteri distinti:

  1. il criterio politico: la presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell'uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela;
  2. il criterio economico: l'esistenza di un'economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all'interno dell'Unione;
  3. il criterio dell'“acquis comunitario”: l'attitudine necessaria per accettare gli obblighi derivanti dall'adesione e, segnatamente, gli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria.

Passando al mercato interno alla UE, la condizionalità rappresenta uno dei pilastri della Politica Agricola Comunitaria [4], con lo scopo di subordinare i sostegni economici concessi ai produttori agricoli al rispetto di requisiti in materia di protezione ambientale, sanità pubblica, igiene e benessere animale. Il pagamento diretto degli aiuti agli agricoltori è "condizionato" al rispetto dei suddetti impegni. Il mancato rispetto di questi impegni comporta l'attivazione di un meccanismo di riduzione dell'insieme di pagamenti diretti a cui ciascun agricoltore avrebbe diritto. L’effettività del regime sanzionatorio è verificata da recenti provvedimenti di esclusione dai finanziamenti, che hanno interessato diversi Paesi UE [5].

Per quanto riguarda i Fondi strutturali, il concetto di condizionalità è rintracciabile – in una interpretazione estensiva del termine – già nella programmazione 2000-2006, con riferimento al disimpegno automatico delle risorse impegnate ma non liquidate alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell'impegno stesso [6] Si tratta di una condizionalità di tipo ex post, rivolta ad orientare, attraverso l’introduzione di un meccanismo sanzionatorio, il processo di programmazione/attuazione/controllo verso obiettivi di efficienza.

Le condizionalità strettamente intese entrano a pieno titolo nel campo dei fondi strutturali a partire dal processo di riforma della governance promosso dal c.d. “Rapporto Barca” [7], delle quali costituiscono uno dei 10 pilastri su cui si articola la proposta di lavoro. L’apporto dei Fondi è ricondotto ad un approccio place-based di tipo “contrattuale” fra Commissione e singoli Stati membri, riferito all’insieme delle risorse delle politiche di coesione, orientato ai risultati e focalizzato su poche priorità di investimento, accompagnate da un set di indicatori per la misura delle performance. Il rapporto propone una diversa logica di governance multilivello – verticale (fra Commissione e Stati/Regioni) ed orizzontale (fra istituzioni e verso gli stakeholder) – della quale le condizionalità sono parte essenziale, interessando i diversi livelli di governo.

Da un lato, si disegna un insieme di condizionalità ex ante, rivolte a garantire che gli Stati membri/le istituzioni beneficiarie locali dispongano di risorse normative ed organizzative tali da garantire piena adesione alla strategia della UE ed effettiva realizzabilità degli investimenti sostenuti dai Fondi. Gli attori sono dunque vincolati ad una analisi preventiva dello stato delle condizioni richieste e, in caso di non conformità, alla assunzione di obbligazioni rivolte al loro allineamento. Dall’altro lato, una quota di risorse è assegnata attraverso un meccanismo di natura premiale, a fronte del dimostrato raggiungimento di determinati obiettivi di programmazione. Secondo la proposta del “Rapporto Barca”, la condizionalità è definita attraverso un processo negoziale fra Commissione e Stati membri/Regioni, i cui esiti sono incorporati nel “contratto” alla base della assegnazione e dell’uso dei Fondi.

NOTE

  1. Vedi http://documenti.camera.it/leg16/dossier/testi/Ri087.htm#_Toc305669219
  2. Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione della commissione al consiglio e al parlamento europeo. il ruolo dell'unione europea nella promozione dei diritti umani e della democratizzazione nei paesi terzi, Bruxelles, 8.5.2001 COM(2001) 252 def.
  3. Vedi http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/accession_criteria_copenhague_it.htm
  4. Regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, artt. 4, 5, 6 e Regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione
  5. Decisione di esecuzione della Commissione del 26 febbraio 2013 recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)
  6. Regolamento n. 1260/1999 del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, art. 31.
  7. Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy, working document