Partenariato

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Il partenariato è una modalità d'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali volta a definire e attuare le politiche dell'UE in un ottica di governance multilivello. Il principio partenariale implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa sulla legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti.[1] [2]
L'esperienza dimostra che esistono notevoli differenze nell'applicazione del principio di partenariato, a seconda degli assetti istituzionali e delle culture politiche nazionali. L'efficacia del principio di partenariato dipende anche dalla capacità tecnica dei partner di dare un contributo sostanziale al processo, il che rimanda alla questione dello sviluppo di capacità[3]


Il partenariato nella programmazione europea

Il partenariato è uno dei principi di riferimento della politica europea di coesione economica e sociale, fin dalla riforma dei fondi strutturali del 1988, che riconosceva al partenariato una funzione chiave e sottolineava la necessità di una più stretta collaborazione tra la Commissione europea e le istituzioni dei Paesi Membri ai vari livelli (nazionale, regionale e locale), nelle fasi di programmazione e attuazione degli interventi[4].
Per i periodi di programmazione successivi la regolamentazione conferma l'impostazione fondata sul partenariato, che viene esteso, nel Regolamento CE n. 1260/199 del Consiglio del 21 giugno 1999, alle autorità regionali e locali, alle parti socio-economiche e ad altri organismi competenti. I partner intervengono in ogni fase: preparazione, finanziamento, sorveglianza e valutazione degli interventi.
L’approccio del partenariato assicura che le competenze di cui i diversi partner sono in possesso nei rispettivi settori di attività siano adeguatamente sfruttate e garantisce l’impiego più efficace possibile delle risorse dell’Unione europea, per l’ammontare di un terzo del budget totale europeo. Il coinvolgimento su tutti i livelli dei partner della politica di coesione nella pianificazione, nell’attuazione e nella valutazione dei programmi è necessario perché si sentano «protagonisti» degli interventi dell’Unione europea e perché condividano un comune impegno per il raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020. Il partenariato avanza di pari passo con l’approccio della governance multilivello. Esso rappresenta anche un mezzo attraverso cui garantire il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. L’approccio multilivello rafforza l’attuazione del principio di 'partenariatosia in senso verticale, tra le autorità regionali e locali (ARL), il governo nazionale e l’Unione europea, che in senso orizzontale, tra i diversi livelli, i partner economici e sociali e le organizzazioni della società civile (OSC)[5]

La programmazione 2007-2013

Regolamento generale

Anche nel precedente periodo di programmazione il principio partenariale ha un ruolo centrale: L’articolo 11 del Regolamento generale[6], sottolinea che gli obiettivi dei Fondi strutturali sono perseguiti nel quadro di uno stretto partenariato tra la Commissione e ciascun Stato Membro. Il Regolamento prevede, inoltre, che ciascun Stato Membro organizzi un partenariato con autorità ed organismi quali:

  • le autorità regionali, locali e le altre autorità pubbliche competenti;
  • le parti economiche e sociali;
  • ogni altro organismo appropriato in rappresentanza della società civile, i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione della parità tra uomini e donne.

Tale partenariato concerne la preparazione, l’attuazione la sorveglianza e la valutazione dei programmi operativi.

Livello nazionale

A livello nazionale, il Quadro di Sostegno Nazionale 2007-2013 definiva il partenariato economico-sociale come “un principio e un valore che in un sistema aperto e in un ordinamento pluralista consente di prendere decisioni pubbliche sulla base di conoscenze adeguate e di verificarne l’attuazione e gli effetti”, e sottolinea la necessità di diffondere la cultura del partenariato al fine di rafforzarne l’attuazione per il periodo 2007-2013, rendendolo un metodo condiviso, efficace e pienamente integrato nella programmazione, attuazione, sorveglianza e valutazione degli interventi. Il QSN prevedeva che il partenariato economico includesse le organizzazioni datoriali maggiormente rappresentative, comprese quelle del credito, le organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori, del terzo settore, del volontariato e del no profit, le organizzazioni ambientaliste e quelle di promozione delle pari opportunità. A livello locale, possono, inoltre, essere inclusi soggetti che esprimano specifici interessi presenti sul territorio. Particolarmente rilevante sarà, infine, la partecipazione diretta al processo di programmazione e attuazione dei programmi operativi delle città e di altre Amministrazioni locali.

Piano di Azione Coesione

Con la definizione e l’attuazione del Piano di Azione Coesione, concentrato nel Sud, il Governo, in un ambito di cooperazione rafforzata con la Commissione Europea, in stretto rapporto di partenariato istituzionale e tecnico con le Amministrazioni titolari dei programmi operativi 2007-2013 (soprattutto Regioni) e avvalendosi del confronto con il partenariato economico e sociale, ha attuato, da dicembre 2011, una riprogrammazione delle risorse comunitarie e delle risorse di cofinanziamento nazionale che raggiunge, con la terza e ultima fase, il valore di 12,1 miliardi di euro.[7] Nel Piano di Azione per la coesione hanno già trovato applicazione operativa alcuni dei più significativi principi di riferimento del “Codice di condotta europea del partenariato” predisposto dalla Commissione.

Valutazioni

Le valutazioni sull'effettiva implementazione ed efficacia del principio partenariale nel periodo di programmazione 2007-2013 evidenziano risultati controversi: il Parlamento europeo, il Comitato delle regioni e il Comitato economico e sociale europeo hanno adottato una serie di risoluzioni, pareri e libri bianchi con i quali hanno chiesto il rafforzamento del principio di partenariato nell'attuazione dei fondi.[8] Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione relativo al principio di partenariato nell'attuazione dei Fondi del quadro strategico comune [9] si sottolinea la necessità di lavorare sullo sviluppo di capacità tecnica dei partner di dare un contributo sostanziale ai processi di governance[10]. [11];

La programmazione 2014-2020

Il principio partenariale nei documenti preparatori

Dal Rapporto Barca alle Proposte di regolamento

Il rafforzamento del principio partenariale è presente già nel Rapporto Barca[12]: lo Stato membro, in un ottica di sviluppo place based, dovrebbe descrivere il modo in cui il principio del partenariato è stato applicato nello sviluppo della strategia e delle decisioni sull’allocazione dei finanziamenti UE, e in cui sarà applicato in fase di attuazione. Particolare rilievo dovrebbe essere dato al modo in cui le autorità di gestione pianificano di promuovere la sperimentazione e il coinvolgimento degli attori a livello locale (pilastro 6) e di creare il giusto equilibrio tra incoraggiamento dell'impegno degli attori locali e scoraggiamento dei tentativo di cattura della politica. La Proposta di regolamento[13], accoglie l'indicazione del rapporto ed introduce, quale strumento di regolazione dei rapporti partenariali, il contratto di partenariato, poi denominato Accordo di partenariato: “documento preparato da uno Stato Membro con la partecipazione dei partner in base al sistema della governance a più livelli, che definisce la strategia e le priorità dello Stato membro nonché le modalità di impiego efficace ed efficiente dei Fondi del Quadro Strategico Comune (QSC) per perseguire la strategia dell’Unione europea per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e approvato dalla Commissione in seguito a valutazione e dialogo con lo Stato membro.”
La proposta prevede che ogni Stato membro elabori - in cooperazione con le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità pubbliche competenti, le parti economiche e sociali e gli organismi che rappresentano la società civile, partner ambientali, organizzazioni non governative e gli organismi di promozione delle parità e della non discriminazione - un contratto di partenariato che stabilisca:

  • le modalità per garantire l’allineamento con la strategia dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva;
  • un approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi del Quadro strategico comune;
  • un approccio integrato che risponda ai bisogni specifici delle aree particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di destinatari a più alto rischio di discriminazione o esclusione;
  • le modalità per garantire un’esecuzione efficace;
  • le modalità per garantire l’attuazione efficiente dei Fondi del Quadro strategico comune.

La previsione di adottare l'accordo di partenariato consente uno sviluppo locale di tipo partecipativo attuato con approccio strategico: sarà così possibile definire le esigenze locali "dal basso" tenendo conto delle priorità definite ad un livello più alto. Gli Stati membri devono indicare nei contratti di partenariato le principali sfide da affrontare con questo approccio, i principali obiettivi e le priorità dello sviluppo locale di tipo partecipativo. Al contratto di partenariato si devono conformare i programmi di attuazione dei fondi del QSC con cui viene definita la strategia per il raggiungimento di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Il principio di partenariato e governance a più livelli deve essere rispettato dagli Stati membri al fine di facilitare la realizzazione della coesione sociale, economica e territoriale e delle priorità dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. A tal fine è necessaria un'azione coordinata, realizzata conformemente ai principi di sussidiarietà e proporzionalità e in partenariato, sotto forma di cooperazione operativa istituzionalizzata, in particolare in relazione alla definizione e all'attuazione delle politiche dell'Unione.
L’utilizzo dei Fondi comunitari per la coesione 2014-2020 e del relativo cofinanziamento nazionale avverrà sulla base di un “Accordo di partenariato” (Contratto di partenariato nelle bozze dei Regolamenti 2014-2020) e di Programmi operativi da concordare con la Commissione Europea.

Il Position Paper

Il Position Paper dei servizi della Commissione ribadisce l’importanza del partenariato evidenziando come la partecipazione attiva dei partner in tutte le fasi del ciclo di programmazione migliori la qualità dell’attuazione. A tal fine i partner sociali devono continuare ad essere coinvolti, sia a livello nazionale che regionale. L’Italia deve rafforzare il ruolo della società civile, che dovrebbe agire da partner e fare “squadra” superando la precedente esperienza in cui la partecipazione delle parti interessate si è limita ai soli aspetti procedurali.

Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014-2020

Il principio di partenariato mobilitato costituisce una delle sette innovazioni di metodo: adottare la “valutazione pubblica aperta” come prassi.
In particolare il documento precisa come il principio europeo del partenariato non sia una novità, ma ad esso debba essere data vera attuazione, sia estendendolo alla fase discendente della programmazione (al disegno dei bandi in primo luogo), sia coinvolgendo nella “valutazione pubblica aperta”, oltre alle parti economiche e sociali, tutti i soggetti che dalle azioni sono potenzialmente influenzati o che alle azioni possano dare un contributo di conoscenza.

Elementi di un codice di condotta europeo sul partenariato

Il documento della Commissione delineava i principali requisiti di un codice di condotta europeo sul partenariato ed è servito da base di discussione con il Parlamento europeo e il Consiglio. Il documento proponeva delle integrazioni alle proposte del regolamento sulle disposizioni comuni in ordine a 4 profili:

1.Quali partner scegliere
2.Come coinvolgere i partner nella preparazione dei documenti di programmazione
3.Come coinvolgere i partner nella fase di attuazione
4.Come coinvolgere i partner nella valutazione

Il Comitato delle Regioni (CdR) nel gennaio del 2013 ha espresso delle raccomandazioni in riferimento al documento di lavoro della Commissione. In particolare ha accolto con favore l’esigenza di introdurre l’obbligo per gli Stati membri di organizzare una cooperazione basata sul partenariato tra parti pubbliche e parti economiche, sociali e organizzazioni non governative. Esso ha però sottolineato la necessità di inserire nel progetto del Codice di condotta alcune procedure di concertazione preliminare sulle modalità con cui gli Stati membri possono ottemperare all’obbligo di cooperazione.
Con riferimento ai partner il Comitato delle Regioni evidenzia come la potenziale suddivisione dei partner in 3 gruppi:

a) autorità pubbliche,
b) parti economiche e sociali e
c) organismi in rappresentanza della società civile,

rischi di mettere sullo stesso piano soggetti di natura diversa e con diversa capacità di incidere realmente sull’attuazione dei programmi. Sarebbe invece necessario stabilire tra i partner una gerarchia appropriata con il suggerimento che gli enti regionali e locali non possano non ricoprire una posizione principale a fronte della legittimazione politica di cui dispongono e da cui deriva la loro responsabilità politica e finanziaria.
Con riferimento al processo di partenariato il CdR sottolinea la necessità di adeguare la scelta dei partner al tipo di programma e che il riconoscimento di un partner come soggetto chiave non debba escludere la partecipazione di altri soggetti.

Regolamenti per i Fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020

Il Regolamento recante disposizioni comuni considera che ogni Stato membro dovrebbe organizzare, rispettiva­mente per l'accordo di partenariato e per ciascun programma, un partenariato con le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità pubbliche competenti, le parti economiche e sociali e altri organismi pertinenti che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli orga­nismi di promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione, nonché, se del caso, le "organizzazioni ombrello" di tali autorità e organismi.
L'obiettivo di tale partenariato è garantire il ri­spetto dei principi della governance a più livelli, come pure della sussidiarietà e della proporzionalità, e le spe­cificità dei diversi quadri istituzionali e giuridici degli Stati membri, nonché garantire la titolarità degli interventi programmati in capo alle parti interessate e sfruttare l'esperienza e le competenze dei soggetti coinvolti[14].

Strumenti per garantire l'implementazione del metodo partenariale

Al fine di garantire il coinvolgimento costante dei partner pertinenti nella stesura, nell'attuazione, nel controllo e nella valutazione degli accordi di partenariato e dei pro­grammi, il Regolamento delega alla Commissione il potere di adottare un atto delegato recante un codice europeo di condotta sul partenariato per sostenere e age­volare gli Stati membri nell'organizzazione del partena­riato[15]. L'altro strumento previsto dal Regolamento per dare effettiva attuazione al principio partenariale è l'Accordo di partenariato, un documento preparato da uno Stato membro con il coinvolgimento dei partner in linea con l'approccio della governance a più livelli, che definisce la strategia e le priorità di tale Stato membro nonché le modalità di impiego efficace ed efficiente dei fondi SIE al fine di perseguire la strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e approvato dalla Com­missione in seguito a valutazione e dialogo con lo Stato membro interessato[16];

Partenariato e Governance a più livelli

L'art. 5 del Regolamento recante disposizioni comuni stabilisce che ogni Stato membro organizza, per l'accordo di partena­riato e per ciascun programma, conformemente al proprio qua­dro istituzionale e giuridico, un partenariato con le competenti autorità regionali e locali. Il partenariato include altresì i se­guenti partner:

  • le autorità cittadine e le altre autorità pubbliche competenti;
  • le parti economiche e sociali;
  • i pertinenti organismi che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione.

Conformemente al sistema della governance a più livelli, gli Stati membri associano i partner alle attività di preparazione degli accordi di partenariato e delle relazioni sullo stato di attuazione e a tutte le attività di preparazione e attuazione dei programmi, anche attraverso la parte­cipazione ai comitati di sorveglianza dei programmi.

Il Codice europeo di condotta sul partenariato

A seguito dell'entrata in vigore del Regolamento recante le disposizioni comuni per i fondi strutturali e di investimento europei, è stato conferito alla Commissione il potere di adottare un atto delegato per stabilire un codice di condotta europeo al fine di sostenere gli Stati membri nell'organizzazione del partenariato. Il Codice europeo di condotta sul partenariato, emanato nel gennaio 2014, fornisce un quadro per il partenariato, in conformità al quadro istituzionale e giuridico degli Stati membri, tenendo conto delle competenze nazionali e regionali. Vengono fissati gli obiettivi e i criteri per garantire che gli Stati membri rafforzino la cooperazione tra le rispettive autorità responsabili per la spesa dei Fondi strutturali e d'investimento dell'UE e i partner dei progetti al fine di agevolare lo scambio di informazioni, esperienze, risultati e buone pratiche nel periodo di programmazione 2014-2020 e contribuire così all'efficacia della spesa. Al Regolamento farà seguito un documento di lavoro dei servizi della Commissione che esporrà le migliori prassi.

Percorsi partenariali nazionale e regionali

Il confronto partenariale è stato alla base della redazione dell'Accordo di partenariato, secondo il percorso prefigurato nel documento Metodi e obiettivi. Le Regioni, con diverse modalità, hanno messo a punto percorsi partenariali di condivisione dei Programmi Operativi 2014-2020. Si riportano di seguito le esperienze documentate online:

Rafforzare la capacità istituzionale dei partenariati

Dare un'attuazione efficace al principio di partenariato comporta l'empowerment di tutti i partner, in particolare di quelli con risorse umane limitate.

Alcune parti interessate hanno difficoltà a lavorare in un partenariato perché non hanno le conoscenze o le risorse per impegnarsi attivamente. Questo vale soprattutto per i soggetti più piccoli, che devono formare i dirigenti e il personale, o per le organizzazioni che si occupano di una questione trasversale o emergente non ancora integrata nell'agenda politica. È dunque fondamentale lo sviluppo continuo delle capacità dei partner. Il sostegno può concretizzarsi in seminari specifici, sessioni di formazione, strutture di coordinamento e di rete o nell'erogazione di un contributo ai costi sostenuti dai partner per la partecipazione alle riunioni di preparazione, attuazione, sorveglianza e valutazione dei programmi. Al fine di incoraggiare attivamente lo sviluppo del partenariato, si raccomanda una formazione congiunta tra partner pubblici e privati. In particolare si raccomanda di sensibilizzare i singoli partner circa l'applicazione del principio della sana gestione finanziaria[17].

Bibliografia

Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali
Regolamento (CE) n. 1081 /2006
Regolamento CE n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006 recante disposizioni sul Fondo europeo di sviluppo regionale , sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999
Quadro di Sostegno Nazionale 2007-2013 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale Europeo COM (2011) 607
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca compresi nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione
Piano di Azione per la Coesione
Documento di lavoro dei servizi della Commissione. Il principio di partenariato nell'attuazione dei Fondi del quadro strategico comune – elementi per un codice di condotta europeo sul partenariato.
Parere del Comitato delle regioni «Codice di condotta sul partenariato»
Position Paper dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in ITALIA per il periodo 2014-2020
Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020
Accordo di partenariato Italia 2014 - 2020
Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013
Codice europeo di condotta sul partenariato

Note

  1. il partenariato va ben al di là della mera partecipazione e consultazione. La sfida della governance multilivello consiste pertanto nella complementarietà e nell'articolazione tra la governance istituzionale e quella di partenariatoLibro bianco del Comitato delle Regioni sulla Governance Multilivello.
  2. In altri termini Molti obiettivi non possono essere conseguiti con un'azione individuale: la loro realizzazione impone un'azione collettiva. L'Unione europea, gli Stati membri e le loro regioni e comuni si dividono i compitiDichiarazione di Berlino, adottata dai capi di Stato e di governo il 25 marzo 2007, in occasione del cinquantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma.
  3. Il principio di partenariato nell'attuazione dei Fondi del quadro strategico comune – elementi per un codice di condotta europeo sul partenariato. Documento di lavoro dei servizi della Commissione. Bruxelles 24.4.2012
  4. Per una lettura dell'evoluzione della Governance dei programmi europei si veda il Rapporto Barca pp. 13-19
  5. Inforegio Panorama. N. 42 - Estate 2012 - Partenariato nella politica di coesione.
  6. Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione
  7. Tale riprogrammazione è stata diretta a:
    • accelerare l’attuazione della programmazione 2007-2013 per colmare i gravi ritardi maturati;
    • rafforzare l’efficacia degli interventi orientandoli a risultati misurabili e concentrando le risorse;
    • avviare nuove azioni che, in base agli esiti, potranno essere riprese nella programmazione 2014-2020;
    • anticipare i nuovi metodi di “programmazione rivolta ai risultati” che saranno adottati nel bilancio europeo e nella programmazione della politica di coesione 2014-2020, a cominciare da una forte enfasi sui risultati attesi e a una maggiore trasparenza e apertura del processo decisionale e dei dati.
  8. Si veda, in particolare, il parere esplorativo del CESE "Come favorire partenariati efficaci nella gestione dei programmi della politica di coesione sulla base delle buone prassi del ciclo 2007-2013", CESE 967/2010.
  9. Il principio di partenariato nell'attuazione dei Fondi del quadro strategico comune, cit.
  10. Il Rapporto Barca parlava della necessità, per una governance strategica più efficace, della diffusione degli strumenti metodologici, e dell’attitudine e capacità per operare in partenariato.
  11. Già nel settembre 2008 la Commissione per lo sviluppo regionale nella relazione alla Proposta di risoluzione del Parlamento Europeo sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale rilevava che, durante la fase preparatoria dei programmi operativi 2007-2013 la partecipazione pubblica non ha dato gli esiti positivi che ci si attendeva; invita quindi la Commissione a individuare le opportune buone prassi e ad agevolarne l'applicazione per garantire una miglior partecipazione dei cittadini nel corso del prossimo periodo di programmazione
  12. Il c.d. Rapporto Barca è una relazione indipendente, commissionata dalla Commissione, contenente una valutazione dell'efficacia della politica di coesione ed una serie di proposte su come riformarla per il periodo successivo al 2013
  13. Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo], sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca compresi nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione
  14. Regolamento recante disposizioni comuni p. 5
  15. Regolamento recante disposizioni comuni p. 16 e p. 22
  16. Regolamento recante disposizioni comuni p. 20
  17. Documento di lavoro dei Servizi della Commissione, cit. p. 17