Procedimento amministrativo elettronico

Da WikiPA.

Il procedimento amministrativo è l’insieme di una pluralità di atti e di operazioni funzionalmente collegati e preordinati al perseguimento del medesimo fine, consistente nella adozione, da parte dell’Ente, di un atto perfetto ed efficace. Le Pubbliche Amministrazioni agiscono per procedimenti e, di conseguenza, il procedimento di digitalizzazione non può limitarsi alla mera informatizzazione degli atti.

La prima fase della digitalizzazione: l’informatica parallela

Nella prima fase del processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa, l’introduzione delle nuove tecnologie si è limitata alla mera riproduzione di processi e modelli burocratici già esistenti; tale approccio, cui ci si riferisce usando l’espressione “informatica parallela”, non è stato particolarmente efficace in quanto le norme hanno a lungo previsto l’attività amministrativa elettronica come meramente ancillare rispetto a quella tradizionale cartacea. Di conseguenza, non è stato possibile cogliere appieno i benefici conseguibili con l’uso dell’informatica e della telematica in termini di efficacia ed efficienza, anche perché alcuni processi che prima venivano svolti esclusivamente in modalità analogico-cartacea sono stati sviluppati affiancando alla carta anche il digitale (c.d. “doppio binario”). ln principio è stata la Legge n. 241/1990, all’art. 3-bis, a prevedere che, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le Amministrazioni pubbliche dovessero incentivare l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Successivamente, il Codice dell’Amministrazione Digitale con l’art. 2 ha disposto che lo Stato, le Regioni e le autonomie locali dovessero assicurare la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e che, per far ciò, si dovessero organizzare utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.


I principi generali del procedimento amministrativo elettronico

In principio è stata la Legge n. 241/1990, all’art. 3-bis, a prevedere che, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le Amministrazioni pubbliche dovessero incentivare l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Successivamente, il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005) con l’art. 2 ha disposto che lo Stato, le Regioni e le autonomie locali dovessero assicurare la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e che, per far ciò, si dovessero organizzare utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Di conseguenza, fin dal 2005, il legislatore ha previsto che “le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente” (art. 41, comma 1, D. Lgs. n. 82/2005). La possibilità per gli Enti di sostituire completamente la carta con i bit è stata confermata da una serie di disposizioni che hanno conferito agli atti compiuti con le nuove tecnologie la medesima efficacia di quelli posti in essere attraverso la modalità tradizionale. In particolare il Codice ha previsto: - all’art. 22, comma 1, che gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni costituisssero informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge; - all’art. 22, comma 3, che le copie su supporto informatico di documenti formati in origine su altro tipo di supporto - se formate con determinati criteri - potessero sostituire, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte.

Non è un mistero che, in assenza di norme che imponessero alle Amministrazioni di abbandonare il cartaceo, le disposizioni innanzi citate hanno trovato limitata applicazione nella prassi.

L’opera di riforma

Il legislatore italiano ha provato a porre rimedio a questo problema, fornendo gli strumenti per il definitivo abbandono della modalità tradizionale a favore della gestione completamente digitale di tutti i procedimenti amministrativi. Firme elettroniche, protocollo informatico, albo pretorio on line, posta elettronica certificata, pagamenti elettronici, servizi in Rete: questi i nuovi strumenti di una PA tenuta a gestire tutti i procedimenti di propria competenza attraverso le tecnologie info-telematiche. Nel corso del decennio 2000-2010,il legislatore ha dettato disposizioni che hanno conferito piena validità giuridica all’attività amministrativa svolta attraverso le nuove tecnologie; quest’opera trova compimento con il D. Lgs. n. 235/2010 (c.d. “riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale”) che pone le regole per una completa digitalizzazione del procedimento amministrativo. A seguito di questo intervento - e fatte salve specifiche e tassative eccezioni - è possibile affermare che la modalità elettronica rappresenta la regola per la gestione di tutti i procedimenti amministrativi, mentre quella cartacea diventa l’eccezione, cui ricorrere solo nel caso in cui l’Ente sia - in modo incolpevole - nell’impossibilità di utilizzare le nuove tecnologie.


Il fascicolo informatico

La riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 235/2010) ha portato a compimento tale transizione, imponendo l’uso delle nuove tecnologie in tutte le fasi del procedimento amministrativo; si tratta di un passaggio che – in sede di prima applicazione - poche Amministrazioni hanno valutato, probabilmente in virtù della circostanza per cui tale imposizione non è contenuta in un’unica e ben individuata norma, ma è frammentata in numerose disposizioni. Basti pensare ad un procedimento-tipo e si vedrà come non v’è fase in cui non debbano essere utilizzate le nuove tecnologie. A tal proposito deve essere innanzitutto citata la modifica all’art. 41, comma 2 del Codice, in virtù della quale ogni Amministrazione deve raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; la creazione di un fascicolo informatico per ogni procedimento - di per sé incompatibile con l’utilizzo della carta nelle successive fasi - comporta per gli Enti la necessità di utilizzare i sistemi di gestione informatica dei flussi documentali, oltre che di protocollo informatico (cui pure erano già tenuti a partire dal 1° gennaio 2004). Tale obbligo è ulteriormente sottolineato dalla disposizione introdotta dall’art. 40-bis che sancisce espressamente che gli Enti devono sottoporre a registrazione di protocollo le comunicazioni che pervengono o sono inviate dalle caselle di posta elettronica (anche certificata) istituzionali.

Il fascicolo informatico dovrà essere realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento e dovrà recare l'indicazione: - dell'Amministrazione titolare del procedimento, che cura la costituzione e la gestione del fascicolo medesimo; - delle altre Amministrazioni partecipanti; - del responsabile del procedimento; - dell'oggetto del procedimento; - dell'elenco dei documenti contenuti; - dell’identificativo del fascicolo medesimo.

La formazione e la trasmissione di atti e documenti

L’obbligatorietà del fascicolo informatico significa che le Amministrazioni devono formare gli originali dei propri documenti con mezzi informatici, utilizzando le firme elettroniche (art. 40, comma 1, D. Lgs. n. 82/2005); per la trasmissione degli atti, gli Enti devono ricorrere alla posta elettronica ordinaria per tutte le comunicazioni interne o con altri Enti e alla posta elettronica certificata (PEC) per tutte le comunicazioni necessitino di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna con i privati (cittadini, professionisti e imprese) che siano provvisti di PEC (art. 48, comma 1, D. Lgs. n. 82/2005).

La partecipazione dei privati al procedimento amministrativo

Il Codice prevede altresì che, all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vadano comunicate agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata Legge n. 241/1990. Come noto, nel nostro ordinamento è riconosciuto il diritto del privato a partecipare al procedimento amministrativo che lo riguardi; l’istituto della partecipazione trova la sua disciplina organica nella Legge n. 241/1990 ed ha il duplice obiettivo di garantire la trasparenza dell’attività degli uffici e di fare in modo che l’interessato possa cooperare con l’Ente, riducendo il rischio di provvedimenti illegittimi.

La partecipazione del privato è garantita dai seguenti istituti: - diritto alla comunicazione di avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione (art. 8 Legge n. 241/1990); - diritto di prendere visione ed estrarre copia degli atti e dei documenti presenti nel fascicolo del procedimento (art. 22 Legge n. 241/1990); - diritto di presentare memorie scritte e documenti (art. 10 Legge n. 241/1990).

Il Codice dell’Amministrazione Digitale assegna ai privati la possibilità di pretendere che la partecipazione al procedimento amministrativo avvenga in modalità telematica. L’art. 4, comma 1, CAD, infatti, prevede che “la partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”. E’ inoltre previsto che ogni atto possa essere trasmesso all’Amministrazione con l’uso delle medesime tecnologie. Anche questa norma, quindi, costringe le Amministrazioni ad organizzarsi in modo tale da rendere disponibili atti e documenti in formato digitale ed essere in grado di ricevere documenti per via telematica. L’intero iter amministrativo deve essere digitale

L’obiettivo perseguito dalla normativa vigente è quello di svolgere l’attività amministrativa on line, senza dover costringere il privato a recarsi allo sportello in modo da: - contenere i costi, consentendo un’allocazione più efficiente delle risorse; - razionalizzare l’attività amministrativa, permettendo un aumento dell’efficienza del settore pubblico; - accrescere il livello di trasparenza; - migliorare la qualità della vita degli utenti dei servizi erogati dalle Amministrazioni.

Rispondono a questa finalità le norme che impongono agli Enti di accettare sempre pagamenti elettronici (art. 5 D. Lgs. n. 82/2005), rendere disponibili on line i moduli e i formulari necessari per la definizione dei procedimenti (art. 57 D. Lgs. n. 82/2005): chiunque deve poter inviare all’Amministrazione istanze e dichiarazioni per via telematica (ai sensi degli artt. 47, 48 e 65 D. Lgs. n. 82/2005). L’Ente dovrà consentire ai privati anche l’accesso telematico agli atti ai sensi dell’art. 52 D. Lgs. n. 82/2005; al posto dell’ingresso negli uffici e negli archivi cartacei dell’Amministrazione, vi è il collegamento telematico agli archivi e alle banche dati dell’Ente, con gli indubbi vantaggi che le moderne tecniche di consultazione ed interrogazione consentono. Naturalmente, nel rispetto della normativa in materia di riservatezza dei dati personali, l’interessato dovrà essere messo in condizione di consultare, e quindi conoscere, solo le informazioni la cui conoscenza sia necessaria per la cura dei propri interessi qualificati. Inoltre, come per l’erogazione di tutti i servizi in Rete a privati, le Amministrazioni dovranno prevedere l’uso dei più idonei ed opportuni strumenti di identificazione, come la carta di identità elettronica, la carta nazionale dei servizi e la PEC, ai sensi dell’art. 64, commi 1 e 2, del D. Lgs. n. 82/2005. E’ necessario, pertanto, che le Amministrazioni provvedano a modificare in tal senso i regolamenti che disciplinano l'esercizio del diritto di accesso; è previsto, inoltre, che tali regolamenti siano pubblicati sui siti web degli Enti (art. 52 D. Lgs. n. 82/2005).

Il digitale diventa la regola, la carta l’eccezione

Da un esame sistematico delle norme si può rilevare come il legislatore non abbia introdotto nuovi diritti nel nostro ordinamento, limitandosi - invece - a consentire una diversa modalità di attuazione di istituti giuridici già vigenti. Per il momento, la scelta se avvalersi della modalità cartacea o di quella informatica compete unicamente al privato, scelta che l’Amministrazione ha l’onere di rispettare. Tuttavia, in vista del definitivo switch-off, ci sono dei procedimenti per i quali la riforma ha già previsto l’esclusività della modalità info-telematica; basti pensare - ad esempio – alla pubblicità legale (per la quale l’art. 32 Legge n. 69/2009 prevede l’esclusività della pubblicazione telematica a partire dal 1° gennaio 2011) e a tutti i procedimenti che vedono coinvolte le imprese. Infatti, l’art. 5-bis CAD dispone che, a partire dalla data individuata nelle disposizioni attuative, “la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese”. Inoltre, l’art. 10 del D. Lgs. n. 82/2005, relativo allo Sportello Unico per le Attività Produttive, dispone che tale sportello eroghi i propri servizi esclusivamente “in via telematica” e non più, come nella precedente formulazione, “anche in via telematica”. In proposito, il D.P.R. n. 160/2010 dispone che, a decorrere dal 29 marzo 2011, è obbligatorio interagire con tali sportelli unicamente in modalità telematica; tale obbligo non riguarda solo gli Enti ma anche le imprese che - in base a queste nuove regole - non possono più presentare istanze e documenti in forma cartacea, dal momento che le pratiche presentate nella modalità tradizionali saranno considerate irricevibili e non produrranno alcun effetto giuridico.

Alla luce delle nuove norme, il procedimento amministrativo diviene necessariamente informatico, con l’ovvia conseguenza che gli Enti devono intraprendere un doveroso percorso di adeguamento volto ad abbandonare le vecchie prassi basate sul cartaceo che - oltre a non essere più efficienti - non garantiscono più la legittimità dell’attività amministrativa ed espongono gli agenti pubblici a responsabilità e sanzioni.


Fonti